altCon la presentazione dei primi schemi di Decreto legislativo in attuazione della delega di cui alla legge 42/2009 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale), in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, si sono delineate le modalità con cui il governo intende realizzare questa importante riforma dell’ordinamento istituzionale dello Stato.



Mer, 10/11/2010 – 14:59

L’ISTRUZIONE NEL FEDERALISMO DI CALDEROLI (UN’ALTRA PORCATA?)

Com’è noto il nuovo assetto dei rapporti economico-finanziari tra lo Stato e le autonomie territoriali delineato da tale legge dovrebbe essere incentrato sul superamento del sistema di finanza derivata, fondato sul criterio della spesa storica, e sull’attribuzione di una maggiore autonomia di entrata e di spesa agli enti decentrati fondata, almeno per quanto riguarda il finanziamento delle funzioni fondamentali, sull’individuazione dei fabbisogni standard. Tutto ciò dovrebbe realizzarsi nel rispetto dei principi costituzionali di solidarietà, riequilibrio territoriale
e coesione sociale.
La legge delega stabilisce la struttura fondamentale delle entrate di regioni ed enti locali, definisce i principi che dovrebbero regolare l’assegnazione di risorse perequative agli enti dotati di minori capacità di autofinanziamento e delinea gli strumenti attraverso cui dovrebbe essere garantito il coordinamento fra i diversi livelli di governo in materia di finanza pubblica.
Nel definire i principi fondamentali del sistema di finanziamento delle autonomie territoriali, la legge distingue le spese che investono i diritti fondamentali di cittadinanza (quali sanità, assistenza, istruzione) con i relativi livelli essenziali delle prestazioni (LEP) e quelle inerenti le funzioni fondamentali degli enti locali – per le quali si prevede l’integrale copertura dei fabbisogni finanziari – rispetto alle spese affidate in misura maggiore al finanziamento con gli strumenti propri dell’autonomia tributaria, per le quali si prevede una perequazione delle capacità fiscali, tenuto conto dei diversi livelli di ricchezza dei territori.
Ad oggi sono già stati adottati il Decreto-legislativo 28 maggio 2010, n. 85 (c.d. federalismo demaniale) e il Decreto legislativo 17 settembre 2010, n. 156 (c.d. di Roma Capitale), mentre è all’esame conclusivo del Parlamento lo Schema di decreto legislativo, recante disposizioni di materia di determinazione dei fabbisogni standard di comuni, città metropolitane e province (Atto n. 240).
Risultano invece solo approvati in prima lettura dal Consiglio dei ministri – e dal 28/10/2010 all’esame della Conferenza Stato Regioni – lo Schema di decreto legislativo in materia di “Autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard del settore della sanità” e lo Schema di decreto legislativo recante “Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale”.
Le difficoltà incontrate dai Decreti nella Conferenza Unificata riguardano, sia la materia dei tagli derivanti dal Decreto 78/2010, sia il mancato coinvolgimento delle Regioni nella stesura dei decreti delegati che presentano notevoli carenze anche nel modo in cui applicano i principi stabiliti nella legge delega.
L’esame separato e successivo dello Schema di decreto sui costi e fabbisogni standard dei Comuni e delle Province, ormai al parere conclusivo dell’apposita Commissione bicamerale, rispetto a quelli riguardanti le norme sull’autonomia di entrata dei Comuni delle Province e delle Regioni, pone notevoli problemi particolarmente per quanto riguarda il settore dell’Istruzione. Così come pone un serio problema la mancanza di un quadro complessivo dei decreti che il governo intende predisporre in attuazione della delega.
Le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Province dovranno essere individuate (art.117, lett.p), della Costituzione) per legge. In via transitoria la legge Delega e lo Schema di Decreto sui fabbisogni standard di Comuni e Province (Atto n. 240) stabiliscono come funzioni fondamentali:

• per i Comuni quelle di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l’edilizia scolastica.
• per le Province le funzioni di istruzione pubblica, ivi compresa l’edilizia scolastica.
 
Anche i livelli essenziali delle prestazioni (LEP) per quanto riguarda le funzioni attribuite dall’art.117 della Costituzione alle Regioni per le materie su cui esercitano la potestà legislativa diretta o concorrente o per le funzioni amministrative a loro trasferite dallo Stato su materie di sua competenza legislativa sono quelli rinvenibili nella legislazione esistente e potranno essere ridefiniti per legge (art.20 comma 2 della legge delega).
La legge delega non prevede invece tale procedura per i LEP eventualmente associati alle funzioni fondamentali dei Comuni e delle Province. Lo prevedono invece le modifiche presentate dal Ministro all’art. 1, comma 2 dello Schema di Decreto legislativo sui fabbisogni standard di Comuni e Province.
 
Per le Regioni
La legge delega all’art.7 stabilisce il principio che “le regioni dispongono di tributi e di compartecipazioni al gettito dei tributi erariali, in via prioritaria a quello dell’imposta sul valore aggiunto (IVA), in grado di finanziare le spese derivanti dall’esercizio delle funzioni nelle materie che la Costituzione attribuisce alla loro competenza esclusiva e concorrente nonché le spese relative a materie di competenza esclusiva statale, in relazione alle quali le regioni esercitano competenze amministrative.”
All’art. 8, comma 1, nel classificare le spese connesse a materie di competenza legislativa di cui all’articolo 117, terzo e quarto comma, della Costituzione nonché delle spese relative a materie di competenza esclusiva statale, in relazione alle quali le regioni esercitano competenze amministrative, stabilisce che debbano essere finanziate integralmente quelle riconducibili al vincolo dell’articolo 117, secondo comma,lettera m), della Costituzione.(Livelli essenziali delle prestazioni). Secondo quanto stabilito ai commi 2 e 3 dello stesso articolo analogo finanziamento integrale avrebbe dovuto riguardare :
a)le funzioni stabilite “nelle forme in cui le singole regioni daranno seguito all’intesa Stato-regioni sull’istruzione”;
b) le spese, per quanto riguarda l’istruzione, per lo svolgimento delle funzioni amministrative attribuite alle regioni dalle norme vigenti.
 
Lo schema di Decreto legislativo delegato all’esame della Conferenza Unificata, pur riguardando solo l“Autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province nonché la determinazione dei costi e dei fabbisogni standard del settore della sanità, all’art.6 stabilisce:
a) che a decorrere dall’anno 2012 siano soppressi tutti i trasferimenti statali di parte corrente alle Regioni a statuto ordinario aventi carattere di generalità e permanenza e destinati all’esercizio delle competenze regionali, ivi compresi quelli finalizzati all’esercizio di funzioni da parte di Province e Comuni;
b) con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, siano individuati i suddetti trasferimenti statali e che con un ulteriore decreto possano essere individuati ulteriori trasferimenti suscettibili di soppressione.
Il problema che si pone riguarda il fatto che per l’istruzione non sarà possibile sopprimere i trasferimenti alle Regioni che riguardano il Titolo V e il Decreto 112/98 e le eventuali competenze statali da trasferire(gestione del personale ad esempio o contributi alle scuole paritarie) per il semplice motivo che non sono mai stati definiti normativamente ed economicamente enucleati ed inseriti in bilancio. Ma non sarà possibile neppure dare luogo ad una effettiva fiscalizzazione di quelle spese che invece sono già inserite in bilancio come trasferimenti anche se in parte ancora da consolidare. Infatti tra le voci di trasferimenti per l’istruzione considerate ai fini del fondo unico dei trasferimenti si possono segnalare:
a)il sostegno all’istruzione per l’assegnazione di borse di studio (capitolo 3044 del MEF) pari a circa 155 milioni di euro; 117,3 nel 2010.(nella previsione 2011 sono allocati 33,1 milioni di euro – 84,2 milioni di euro in meno rispetto alla legge di assestamento 2010).
b) il fondo di intervento integrativo da ripartire tra le regioni per la concessione dei prestiti d’onore e per il diritto allo studio (cap. 1695 del MIUR) per 152 milioni di euro. (il capitolo risulta nel 2011 portato a 25,7 milioni, con una riduzione di 74,00 milioni rispetto all’assestamento 2010).
Invece, tra gli stanziamenti destinati a favore delle Regioni, i capitoli per i quali dovrebbero essere assicurate modalità di finanziamento permanente per consentire la fiscalizzazione, si ritrovano:  
• al Ministero dell’Interno il cap 7243 con la somma di 103.2990.998 (nel 2010) occorrente per garantire la gratuità, totale o parziale, dei libri di testo in favore degli alunni che adempiano l’obbligo scolastico in possesso dei requisiti richiesti, nonché alla fornitura di libri di testo da dare in comodato anche agli studenti della scuola secondaria superiore.(soppresso nel bilancio di previsione 2011);
• al Ministero dell’istruzione università e ricerca (nel 2008) il cap. 7160 100.000.000 per le spese per l’attivazione dei piani di edilizia scolastica e per il completamento delle attività di messa in sicurezza e di adeguamento a norma degli edifici.(non più presente nel bilancio di previsione 2011)
 
Occorre avere presente che le tradizionali competenze amministrative delle regioni (e in quel contesto anche dei Comuni e delle Province), in materia di istruzione (riguardanti essenzialmente l’assistenza e l’edilizia scolastica) sono state integrate con il D.Lgvo 112/98, artt. 138 e 139, e che ancora si attende da allora il trasferimento delle relative risorse finanziarie e di personale. Inoltre dopo l’approvazione del Titolo V le Regioni sono titolari di tutte le competenze amministrative che fanno riferimento alla sfere della legislazione esclusiva e concorrente. Nonché di quelle riferite ad altre funzioni amministrative correlate alle funzioni concernenti la legislazione esclusiva statale ma ad esse trasferite per legge. Il Master Plan del 14 dicembre 2006 indicava i suddetti ambiti e un percorso per la loro realizzazione. Già la legge n. 131 del 2003 aveva indicato le procedure legislative per dare piena attuazione al Titolo V. Ma molte sue deleghe non sono state realizzate, ad esempio in materia di:
a)ricognizione dei princìpi fondamentali (art.1 comma 4);
b) individuazione delle funzioni fondamentali per il funzionamento di Comuni, Province e Città metropolitane nonché per il soddisfacimento di bisogni primari delle comunità di riferimento (art.2 comma 1);
c)revisione, nell’ambito della competenza legislativa dello Stato, delle disposizioni in materia di enti locali, per adeguarle alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Queste questioni irrisolte sono confluite nel disegno di legge già approvato dalla Camera noto come “Carta delle autonomie”(A.S. n. 2259)
 
In vari documenti della Conferenza delle Regioni, fra cui assumeva un particolare rilievo quello predisposto dalla Commissione istruzione della Conferenza il 19 luglio 2007, tale problematica veniva organicamente riproposta. Di recente, il 21 luglio 2010, la IX Commissione della stessa Conferenza ha approvato una bozza di Accordo tra Governo, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano, Province, Comuni e Comunita’ montane concernente “finalità, tempi e modalità di attuazione del Titolo V, Parte II, della Costituzione, per quanto attiene alla materia istruzione, nonché sperimentazione di interventi condivisi tra stato e regioni, province e i comuni per la migliore allocazione delle risorse umane, strumentali ed economiche al fine di elevare la qualità del servizio”, da approvare in sede di conferenza Stato Regioni. Si tratta , come si è già accennato dianzi, di quell’Intesa indicata anche dall’art.8, comma 2 della legge delega 42/09 tramite la quale le nuove funzioni amministrative, da essa individuate, avrebbero dovuto ricevere lo stesso trattamento finanziario di quelle concernenti i livelli essenziali delle prestazioni di cui al comma 1, lettera a) punto 1, e quindi il finanziamento integrale. Il comma 3 dello stesso articolo 8 prevedeva lo stesso trattamento, di finanziamento integrale, delle spese per lo svolgimento delle funzioni amministrative attribuite alle regioni dalla legislazione vigente.
Tale questione risulta di particolare significato nella stesura definitiva dei Decreti sui fabbisogni standard perché tale Intesa dovrebbe essere approvata (come prevede l’art. 7, comma 4 della legge 131/2003) entro la data di entrata in vigore delle norme relative al nuovo sistema finanziario in attuazione dell’art.119 della Costituzione. Poiché, per responsabilità dell’attuale governo, ciò non è avvenuto ci si trova di fronte ad una paradossale situazione: il federalismo fiscale a partire dalla definizione dei fabbisogni e dei relativi costi standard non potrà riguardare tutte le funzioni amministrative in materia di istruzione che a partire dal D.lgvo 112/98 fino a quelle concernenti il nuovo Titolo V della Costituzione sono già di competenza delle Regioni e degli Enti Locali!
Inoltre non è stato fino ad oggi tradotto nei decreti in discussione un importante principio contenuto nella legge delega -art. 8, comma 1, lettera i)- secondo il quale “agli oneri delle funzioni amministrative eventualmente trasferite dallo Stato alle regioni, in attuazione dell’articolo 118 della Costituzione, si provvede con adeguate forme di’ copertura finanziaria coerenti con i principi della legge delega e secondo le modalità di cui all’articolo 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131, e successive modificazioni.”
C’é inoltre da segnalare che per la funzione fondamentale dei Comuni e delle Province concernente l’Edilizia scolastica non si può pensare – come indica lo Schema di Decreto – che la definizione dei relativi costi e dei fabbisogni standard non modifichi il totale della spesa attualmente trasferita. Questo problema non può essere esorcizzato o eluso immaginando un’ improbabile Scuola SPA.
 
Per i Comuni e per le Province
La legge delega all’art.11, comma 1, stabilisce il principio del finanziamento integrale, secondo il fabbisogno standard, delle spese riconducibili alle funzioni fondamentali come individuate dalla legislazione statale ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione.
Inoltre lo stesso art.11, comma 1, prevede che il Decreto delegato dovrà indicare le modalità del trasferimento di ulteriori funzioni ai comuni, alle province e alle città metropolitane ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione e secondo le modalità di cui all’articolo 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131,al fine di assicurare, per il complesso degli enti, l’integrale finanziamento di tali funzioni, ove non si sia provveduto contestualmente al finanziamento ed al trasferimento.
Anche in questo caso, come già segnalato per le Regioni, il riferimento alle procedure di cui alla legge 131/03 non tiene conto del limite temporale alla loro adozione che quella stessa legge prevede.
 
L’art.2 dello Schema di Decreto legislativo stabilisce, in via transitoria, come già aveva fatto la legge Delega, come le funzioni fondamentali :
• per i Comuni quelle di istruzione pubblica, ivi compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l’edilizia scolastica;
• per le Province le funzioni di istruzione pubblica, ivi compresa l’edilizia scolastica.
 
La Commissione Bicamerale sta esaminando lo Schema di decreto legislativo diretto a disciplinare la determinazione del fabbisogno standard di Comuni, Città metropolitane e Province (Atto n. 240) Tale Schema ha ottenuto l’Intesa della Conferenza Unificata con il favorevole pronunciamento dell’ANCI e dell’UPI, a cui si è contrapposto il rifiuto delle Regioni con la motivazione che:
1) sul piano procedurale il decreto legislativo dovrebbe rappresentare l’esito e non la fonte di un ulteriore rinvio a successivi DPCM (in attuazione di quanto disposto dalla legge 42/2009, “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale”);
2) i costi standard vengano definiti unitamente alla definizione dei Livelli essenziali delle prestazioni (LEP).
 
Infatti lo schema di decreto legislativo si limita a disciplinare i soggetti abilitati ed il percorso metodologico e procedurale da intraprendere ai fini della determinazione dei fabbisogni standard, i quali saranno elaborati da parte della Società per gli studi di settore (Sose Spa), e successivamente adottati, per ciascun Comune e Provincia, attraverso Decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanare sentita la Conferenza Stato-Città e autonomie locali, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri.
 
Sulla questione dei fabbisogni standard di Province e Comuni è intervenuta anche la Relazione governativa sul finanziamento degli enti territoriali (Doc. XXVII, n. 22), la quale, fra gli allegati realizzati dalla COPAFF (Commissione tecnica per il federalismo fiscale) riporta, per la funzione dell’istruzione, oltre a quelle già indicate per le Regioni, un’analisi delle spese correnti e in conto capitale delle amministrazioni comunali e provinciali relative alle funzioni fondamentali.
 
Da tale ricerca si ricava che. per l’anno 2008 la situazione della spesa per l’struzione era la seguente:
   
SPESE                              COMUNI                    PROVINCE                     TOTALI 
CORRENTI                 5.041.365.319            1.844.819.753              6.886.185.072
CAPITALE                   1.744.975.226               751.704.753               2.496.679.072
TOTALI                         6.786.340.545            2,596.524.506              9.382.865.051
 
 
In tali spese sono comprese sia quelle sostenute facendo ricorso a risorse proprie e sia quelle oggetto di trasferimenti statali.
 
Nella Relazione del governo, per l’edilizia scolastica, non sono indicati trasferimenti statali da fiscalizzare a favore di comuni e province nonostante che questa funzione sia indicata tra quelle fondamentali. L’edilizia scolastica è invece considerata fra i trasferimenti alle Regioni da fiscalizzare, in assenza di finanziamenti stabili nel bilancio dello Stato e senza alcun riferimento ai relativi fabbisogni standard.
E’ evidente come si tratti di un grosso problema, uno dei più significativi di tutto il progetto federalismo, che viene così completamente eluso.
Va ricordato che, in base alla legge n. 23 del 1996 (c.d. “Legge Masini”) le Regioni, relativamente all’ammortamento statale dei mutui, redigevano i piani regionali con i quali si indicavano le Province e i Comuni destinatari dei mutui stessi. Tali piani potevano essere sostenuti con specifici finanziamenti regionali. Invece, dopo il 2002, i mutui sono stati in genere sostituiti da finanziamenti diretti del Cipe o dei ministeri dell’Istruzione o delle Infrastrutture, distribuiti con una ripartizione di tipo regionale. L’ultimo piano straordinario del maggio 2010 (di 358,4 milioni) prevede infine lo scavalcamento totale del ruolo programmatorio, assegnato dalla legge alle Regioni, con un’ assegnazione diretta dei finanziamenti agli enti locali da parte del Ministero delle Infrastrutture, tramite la sottoscrizione di apposite Convenzioni. Peraltro circa tali finanziamenti la relativa delibera del CIPE non indica certezze temporali fino al 2013 e oltre.
 
In virtù di quanto esposto, vien fatto di chiedersi: in base a quali criteri potranno essere definiti i livelli essenziali delle prestazioni? Quale sarà la spesa inizialmente fiscalizzata e quali i destinatari di questa fiscalizzazione: le Regioni (che a loro volta la fiscalizzeranno a favore dei Comuni e delle Province) o invece direttamente i Comuni e le Province proprietari degli immobili e obbligati alla loro fornitura e manutenzione?
 
In definitiva su circa 44 miliardi di spesa per la missione dell’istruzione iscritti nel bilancio del MIUR, sono poco più di 500 i milioni, collocati prevalentemente negli stati di previsione di altri ministeri, destinati alla fiscalizzazione in base alle competenze trasferite e alle attuali corrispondenti postazioni finanziarie di bilancio.
 
La Relazione governativa ha invece ignorato il destino dei contributi destinati alla scuole paritarie, mai trasferiti alle regioni, nonostante si tratti di una competenza amministrativa loro assegnata già dal D.lgvo 112/98 (art.138, lett.-e).
 
Il bilancio di previsione del MIUR per il 2011 sottrae tali spese dai bilanci degli Uffici scolastici regionali per collocarle nel Dipartimento centrale dell’’istruzione. E’ difficile valutare se si tratti di una scelta che preluda alla loro fiscalizzazione o di un tentativo di perseverare nel loro accentramento.

http://www.scuolaoggi.org/archivio/l%E2%80%99istruzione_nel_federalismo_di_calderoli_un%E2%80%99altra_porcata_0